Reforma al financiamiento militar: Ley del Cobre sin Cobre

El pasado lunes el Presidente Sebastián Piñera firmó y envió al Congreso una indicación substitutiva, que busca reactivar un proyecto de ley enviado en el 2011, cuyo objetivo es reemplazar el sistema de financiamiento de las compras de material bélico para las FF.AA. Con ello se reemplazaría la Ley Reservada del Cobre (LRC), vigente desde 1958 y reformada durante el régimen dictatorial.

Por José Higuera

La Ley del Cobre cubre actualmente los gastos de adquisición y mantenimiento de equipamiento militar, mediante erogaciones del 10 por ciento de las ventas anuales del mineral y sus derivados por parte de CODELCO.

Lo que se busca es derogar la Ley del Cobre, reemplazándola con un nuevo mecanismo de asignación de fondos por periodos cuatrienales, con recursos que serían provisto principalmente a través de la Ley de Presupuesto y un Fondo Plurianual de Desarrollo de Capacidades Estratégicas. Este último no reemplazaría al Fondo de Contingencia Estratégica, creado en el 2011 con los excedentes acumulados de la LRC, que también podría financiar compras militares.

Según publicaciones previas al envío de la indicación substitutiva al Congreso, la base de cálculo del piso presupuestario anual para el financiamiento de las adquisiciones de equipamiento militar iba a ser modificada, incrementando el monto de ese mínimo o piso. Pero finalmente se mantuvieron los criterios ya contenidos en el proyecto enviado en el 2011, durante el primer gobierno del Presidente Piñera, donde el piso o mínimo anual para compras de equipamiento de guerra será el 70% del promedio de lo invertido en la adquisición y el mantenimiento de dicho material durante los últimos ocho años, reajustados a valores actuales según variación del IPC.

Semanas antes de la firma de la indicación comenzó a circular la versión de que ese piso ahora iba a ser el 100% del promedio antes descrito, lo que habría resultado un aumento del 43% respecto de lo que originalmente consideraba el proyecto de ley. Para tener una perspectiva de lo que eso habría significado, hay que tener presente que el promedio de los fondos de la LRC gastados, es decir puestos a disposición de las FFAA y ejecutados, oscila entre los 500 y 600 millones de dólares. En el 2015 esos fondos ascendieron a 575 millones de dólares. Considerando un promedio de 500 millones de dólares, un piso equivalente al 70% de ese promedio serían 350 millones de dólares, que es superior a los aproximadamente 270 millones de dólares que hoy garantiza la LRC, aunque en realidad se gasta en promedio el doble de eso. Aumentar el piso al 100% del promedio habría garantizado recursos para compras militares en torno a los 500 millones de dólares anuales. La idea, aunque se estudió, fue finalmente descartada en días previos a la firma de la indicación.

La indicación firmada por Piñera también propone mantener la erogación del 10 por ciento de las ventas del Cobre y derivados de CODELCO a las cuentas fiscales, ya no exclusivamente para adquisiciones militares, durante un lapso de doce años, tras la aprobación e instauración del sistema reformado de financiamiento de las compras de material bélico.

Se creará un Fondo Plurianual para el Desarrollo de Capacidades Estratégicas, que recibirá el 55% de los fondos que haya disponible provenientes la LRC, así como los fondos asignados por la Ley de Presupuesto para la los programas contemplados en el plan cuatrienal, y otros aportes e intereses devengados. La indicación no es explicita, pero todo indica que el Fondo Plurianual recibirá principalmente el 55% de los fondos acumulados en el Fondo de Contingencia Estratégica (FCE) creado con los excedentes ahorrados de la LRC en el 2011. De acuerdo eso, el Fondo Plurianual recibiría 2.750 millones de dólares, monto que se constituiría en un especie de colchón para las adquisiciones de material bélico. Sin embargo, se podrá recurrir al FCE, si una crisis o emergencia hiciese necesarias sumas adicionales.

Se descarta, en forma que parece definitiva, la directiva llamada Estrategia Nacional de Defensa, presentada durante el anterior gobierno de Piñera por el ex ministro Andrés Allamand, cuyos contenidos son de cuestionable calidad y sentido, y que fueron rechazados en el mundo político y civil. La indicación también parece haber abandonado la pretensión que tenía el proyecto del 2011, que buscaba “blindar” los programas de adquisición incluidos en los planes plurianuales, mediante la inhibición de la autoridad ejecutiva que tiene el Presidente de la República para cancelar o postergar esas compras. Nada de eso aparece o ha sido informado, aunque la idea podría ser introducida durante la tramitación y discusión en el Congreso.

En esencia, la indicación substitutiva está en línea con previos intentos de reformar el financiamiento de las compras militares, cuyo foco ha estado puesto mantener un régimen que garantice un piso mínimo de recursos financieros para eso. Será un cambio que en realidad mantendrá el espíritu de la Ley del Cobre, y que despertará tantas criticas como esta última. Se exigirá explicar porque sólo Defensa necesita y recibe esa garantía, mientras que otros importantes sectores de los servicios públicos como Educación y Salud no tienen nada semejante.

La Historia y la Realidad

El historial de los mecanismos de generación de fondos para financiar las adquisiciones militares en Chile refleja el cambio experimentado, desde las primeras décadas del siglo XX, en la relación entre el liderazgo político y los temas del sector defensa. Las elites que habían detentado el poder político, durante el siglo XIX y hasta los 1920s, se habían caracterizado por su interés y comprensión del rol del instrumento militar en la defensa de la soberanía e intereses del Estado y sus relaciones exteriores. En ese periodo Chile se levantó como una potencia regional. Tras la firma de los Pactos de Mayo con Argentina en 1902, que evitaron una guerra con el vecino país, que entonces parecía inevitable y que iba a ser iniciada desde Chile, se puso fin a una carrera armamentista que enfrentaba serios problemas, debido al fortalecimiento de la economía argentina y el declive de la economía chilena. Chile adoptó una política exterior de status quo, que iba de la mano de una postura defensiva en lo militar, que no se interrumpió pese a que el país fue arrastrado a la Carrera de los Acorazados iniciada por Brasil en 1907. Esa nueva postura político-militar de Chile se había reforzado con el Tratado de 1904 donde Bolivia cedió definitivamente su litoral, y se reforzó aún más con la firma del Tratado de 1929 con Perú, que también consagro la cesión de territorios que habían pertenecido a ese país. Mientras, el declive económico del país continuaba e irrumpieron en el escenario político nuevas fuerzas, que propugnaban mayor inversión en áreas como educación, y para las cuales hacerse responsables de proveer recursos para equipar a las FFAA implicaba costes inaceptables, además de entender temas que les interesaban poco y respecto de los cuales eran legos.

Ese nuevo liderazgo necesitaba sacarse de encima la responsabilidad de debatir y asignar fondos a la compra de material bélico en el Congreso, que inevitablemente iban a ser visibles, considerados como restados de otras áreas de la gestión pública y cuestionados y opuestos por sectores parlamentarios. Un mecanismo automático, respecto del cual aparentemente el Ejecutivo no tendría autoridad, fue la solución visualizada. El primer antecedente fue la Ley 6.152 de 1938, que asignaba el 90% de los recursos generados por el arriendo de tierras fiscales en Magallanes, a la que se llegó tras estudiar otras alternativas que incluyeron la venta a otro gobierno o particulares de Isla de Pascua/Rapa Nui. El instrumento es mal llamado “ley de los cruceros” porque, aunque su prioridad era financiar la compra de dos navíos de ese tipo para la Armada, también debía financiar adquisiciones de equipos para el Ejército y la Fuerza Aérea. En 1942 se sumó la Ley 7.144 que destinó parte de los impuestos generados por la transacción de divisas, las ventas de bebidas alcohólicas y tabacos y las actividades de la creciente minería del Cobre. Finalmente esta última se consolidó como fuente de financiamiento para compras militares, con la Ley 13.196 o LRC en su formato original de 1958, forzado por una necesidad de rearme tras el incidente naval con Argentina en torno al Islote Snipe en el Canal Beagle.

Originalmente la LRC asignó el 15% de los impuestos a la mineras del Cobre, que ascendían al 50% de sus utilidades presuntas, con lo que los recursos erogados eran equivalente al 7,5% de esas utilidades declaradas, con un piso de 8,5 millones de dólares. Eso cambió en Diciembre de 1973, cuando la ley fue modificada por el régimen militar bajo la presión generada por el continuo rearme de Perú, aumentando su erogación al 10 por ciento de las ventas de las mineras, que habían sido nacionalizadas en 1971, fijándose entonces un piso de 90 millones de dólares y disponiéndose su reparto en partes iguales entre las tres fuerzas. En 1976, al crearse CODELCO, se añadió a la erogación anual el 10% de los depósitos que, como resultante de sus operaciones, esa empresa estatal dejaba en el extranjero. En 1985 se amplio la erogación, aplicándola al 10% de los retornos brutos de CODELCO, elevándose el piso a 180 millones dólares. La última modificación aplicada durante el régimen militar tuvo lugar en 1987, cuando se estableció que cada asignación de recursos a compras específicas debía contar con la aprobación unánime de los tres comandantes en jefe.

En Democracia

Ya restablecida la institucionalidad democrática, la única modificación conocida es el fin del carácter secreto del texto de la LRC, aprobada en el Congreso a fines del 2016. Sin embargo, los montos erogados por la ley, al igual que aquellos asignados a las FF.AA. y su gasto siguen siendo materia de reserva. Otro cambio conocido es la eliminación en el 2010, al entrar en vigencia la Modernización del Ministerio de Defensa, del Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUNDENA), creado en 1942 con autoridad sobre gasto en compras militares y dominado por los comandantes en jefe. Sin embargo la eliminación de aquella instancia, que fue parte de medidas orientadas a consolidar el control de las autoridades civiles, fue acompañada de un relajamiento de estos en lo referente a monitorear el gasto de los recursos provenientes de la LRC.

Sin embargo, hubo otros desarrollos que escaparon al ojo de la ciudadanía, porque las autoridades civiles se ocuparon de que no fuesen informados. Un estudio realizado durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos, entre el 2003 y 2004, cuando Michelle Bachelet era ministra de Defensa, indicó que, aunque la ley dispone que los fondos erogados por la Ley del Cobre sólo pueden ser usados para adquirir material de guerra, es potestad presidencial decidir cuando y como esos fondos se ponen a disposición de las instituciones militares. Es decir, el Presidente puede suspender o cancelar gastos planificados con cargo a la Ley del Cobre.

Fue ese estudio, que indicó que el gobierno no está obligado a poner los fondos a disposición de las fuerzas armadas de inmediato, lo que permitió que se pusiese en reserva, bajo la denominación de “excedentes”, una parte importante y mayoritaria de las sumas altamente incrementadas que por un tiempo comenzó a erogar la Ley del Cobre desde el 2004, debido al alza de la demanda y precio del metal rojo en los mercados internacionales. De hecho, la facultad de diferir la entrega de los fondos de la LRC fue empleada en los 1960s, durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, que retuvo las erogaciones durante algunos años, siguiendo una idea que se atribuye al entonces Subsecretario de Hacienda Andrés Zaldívar. Fue una situación que provocó gran malestar en círculos castrenses, en medio del cual se fraguó un plan de golpe liderado por el general Roberto Viaux, que fue denunciado por otros oficiales y desarticulado, aunque no se pudo prevenir el Tacnazo de 1969.

El estudio también apuntó que la distribución de los fondos en tres tercios podía ser modificada puntualmente, para cubrir una mayor necesidad en un momento dado de una de las ramas de las FF.AA., a condición de que posteriormente eso fuese rectificado en relación a las otras fuerzas. Finalmente, el estudio también indicó que gastos de fondos erogados por Ley del Cobre podían no sólo ser revisados en su legalidad por Contraloría, sino también auditados como en otros sectores de la administración pública, sugiriendo que había margen para una mayor transparencia respecto del uso de los fondos.

El proyecto de ley impulsado por la administración Piñera, incluidas las modificaciones incluidas en la reciente indicación enviada al Congreso, modifican en muy poco lo que ya hay bajo la LRC, incluyendo poca o limitada fiscalización y ningún grado transparencia. La limitada fiscalización que los parlamentarios puedan hacer no reemplaza la transparencia que legitima la Defensa y da participación a la ciudadanía. Salvo aprobar o rechazar las partidas pertinentes, que no se ha visto ocurrir, el Congreso no adquiere mayor participación en la asignación de recursos, aunque en honor a la verdad los parlamentarios en general están poco capacitados para entender los temas de la defensa y, dado que hay organismos independientes que provean asesoría en esos temas, terminan escuchando solamente a las FF.AA.

El excesivo secretismo imperante en el sector defensa, que tiene como base el sistema de financiamiento, conspira incluso contra la función principal de disuasión de las fuerzas armadas en tiempo de paz, que exige que al menos una medida de las capacidades de dichas fuerzas sea conocida. Lo que debe ser secreto en la Defensa son los planes de contingencia, el estado operativo del material y las existencias de munición, repuestos y otros insumos. El conocimiento de las plataformas y sistemas en inventario, así como de los montos asignados a su compra y mantenimiento, contribuye a la disuasión, legitimando la función del Estado a través de la Defensa y las instituciones militares, democratizándola por la vía de hacer participe de ella a la ciudadanía. Finalmente, las indicaciones recientemente enviadas contienen elementos de ambigüedad, que pueden ser fuente de problemas en el futuro, si el proyecto se convierte en ley.

La situación preocupa en círculos militares, que seguirán muy atentamente la reactivada tramitación del proyecto, y donde se recuerda que, mientras Chile quiere abandonar la LRC, en Perú se ha establecido un sistema similar que eroga fondos de los impuestos de la minería y extracción de hidrocarburos, en tanto que en Brasil se está considerando otro tanto. Mientras, desde sectores más a la Izquierda se subraya que siguen pendientes otros aspectos, como la realización de un debate abierto sobre las necesidades y sentido de la Defensa, una modificación de Código de Justicia Militar que establezca el principio de que las causas sin relación con la función militar se radiquen en tribunales civiles, y una reforma de la Carrera Militar que modernice y racionalice el reclutamiento y servicio tanto de oficiales como del personal a contrata.

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