Año 6, N° 154, viernes 08 de Agosto 2008
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Compras militares
Los verdaderos alcances de la Reforma
(Por Luis Vásquez, Javier Carrera, José Higuera)La elaboración del borrador del proyecto para un nuevo sistema de financiamiento de las adquisiciones de material bélico, para reemplazar a la actual Ley Reservada del Cobre, se ha caracterizado por una gran falta de debate público, producto del profundo hermetismo de los actores involucradas. Ello genera dudas entre los analistas civiles, que advierten que es erróneo creer que una nueva ley implicará un menor gasto militar, pero que la valoran como un avance hacia la consolidación del control civil.

El llamado realizado en junio pasado por el presidente ejecutivo de la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO), José Pablo Arellano, para derogar la Ley 13.196, mejor conocida como Ley Reservada del Cobre (LRC) -que destina el 10 por ciento de las ventas del metal rojo por parte de la cuprífera estatal al financiamiento de la adquisición de nuevo equipamiento bélico de las Fuerzas Armadas- reactivó nuevamente el debate en torno a este controversial cuerpo legal.

La norma, que fue reformada y elevada a rango constitucional en 1989, en las postrimerías del régimen militar, ha sido criticada desde el momento mismo del restablecimiento de la Democracia en Chile en 1990. De hecho, todos los gobiernos de la Concertación han incluido su derogación y reemplazo en sus respectivos programas, pero esta idea recién comenzó a plantearse con más fuerza a partir de fines de los noventas, alcanzando su tono más alto durante la compaña presidencial del año 2004, cuando la precandidata DC Soledad Alvear lo propuso en forma muy decidida.

El llamado de la entonces abanderada se produjo en momentos en que ya los recursos que la LRC entrega iban en alza, producto del incremento del precio y la demanda del Cobre en los mercados internacionales, arrojando abultados excedentes. Es así como en el año 2004 la LRC entregó 598 millones de dólares, mientras que en el año 2007 la cifra ascendió a mil 390 millones y se espera que para el 2008 entregue mil 700 millones.

Este desproporcionado flujo de recursos obligó al gobierno a hacer en el año 2005 una interpretación de la ley, bajo la cual la asignación de todos los fondos superiores al piso de la LRC –los llamados excedentes– es decidida discrecionalmente por la autoridad civil. Mientras, las cifras correspondientes al piso o mínimo han continuado distribuyéndose en tres tercios entre las fuerzas armadas. Aunque en los últimos años se han autorizado gastos adicionales al piso de la LRC, el grueso de los excedentes –que según algunos ascendería a más de 2 mil millones y para otros estaría en torno a los 3 mil millones– se ha ido depositando en un fondo especial.

Las críticas a la LRC, que son bastante variadas y provienen de un amplio abanico de sectores políticos, cubren variados ángulos del esta controversial normativa. Por un lado están aquellos sectores que siguen sosteniendo que esta norma consagra un privilegio inaceptable, asegurando un piso financiero a las compras militares con que no cuenta ningún otro sector de la gestión pública. Estos sectores, que abordan el tema desde la vieja disyuntiva de los cañones o la mantequilla, consideran que esos recursos deberían simplemente tener otro destino, como salud, educación y vivienda.

Frente a lo anterior, otros sectores no cuestionan el gasto militar en esencia pero sí rechazan la falta de transparencia asociada a la LRC, y plantean que los mecanismos de asignación automática de los recursos contenidos en esa ley –que distribuye los fondos en tres tercios a cada rama de las fuerzas armadas– no permiten un adecuado ejercicio de la autoridad política en el tema ni garantizan una eficiente inversión de los fondos. Sectores de la Derecha, en donde tienden a primar visiones economicistas, tanto respecto del gasto público en general como de Defensa en particular, coinciden en lo último.

ORIGEN DE LA LRC

Aunque es vista por muchos como una herencia del régimen militar que entre 1973 y 1990 encabezó el General Augusto Pinochet –y pese a que efectivamente fue bajo ese gobierno que en los años 1985, 1987 y 1989 se introdujeron importantes modificaciones en esta norma–, la verdad es que la Ley Reservada del Cobre fue promulgada en su forma original en el año 1958, bajo el gobierno del Presidente Carlos Ibáñez del Campo.

Sin embargo, la norma tiene precedentes que se remontan al año 1938, durante el gobierno del Presidente Arturo Alessandri Palma, cuando se promulgó la Ley 6.152 Sobre Arrendamiento de Terrenos Fiscales en Magallanes, que destinaba el noventa por ciento de los recursos resultantes de dichos arriendos al financiamiento de compras de equipamiento bélico. Dado que en la discusión de dicha legislación se estimo que los asuntos relacionados con Defensa deberían ser secretos, la norma tenía carácter de reservada.

El cuerpo legal fue complementado ese mismo año por la Ley 6.159, que autorizaba la adquisición, construcción o fabricación de implementos de uso militar –conocida como "Ley de los Cruceros" – y la 6.160, que para ese efecto autorizaba un monto máximo de 10 millones de dólares de la época. Ambas leyes eran también reservadas. Posteriormente, bajo el gobierno del Presidente Juan Antonio Ríos en 1942, la Ley 7.144 creó el Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA), que sería una pieza fundamental del la futura LRC. La tarea del nuevo organismo sería administrar, vigilar y controlar el gasto de los recursos entregados por las leyes reservadas antes mencionadas.

Es en la Ley 7.144 que aparece por primera vez la vinculación del cobre con las compras militares, ya que en ella se ordenaba a la Caja de Amortización de la Deuda Pública que entregara al CONSUDENA los excedentes de valorización de los retornos de dólares de las empresas de la Gran Minería del Cobre. Estos excedentes eran el resultado del pago de esos retornos en moneda estadounidense, a una tasa inferior al tipo de cambio libre bancario. La ley también gravaba las ventas de tabaco y vino, además de las utilidades de las empresas por sobre niveles definidos como "excesivos".

El flujo de recursos provenientes de las ventas de Cobre se interrumpió en el año 1955, tras la publicación de la Ley 11.828 –de Nuevo Trato del Cobre– bajo la cual las mineras debían ahora entregar los retornos de las ventas del metal rojo al Banco Central. Esa situación se revirtió en octubre de 1958, en las postrimerías del segundo gobierno del Presidente Carlos Ibáñez del Campo, cuando, influido por la crisis con Argentina en el Islote Snipe del Canal Beagle, el Congreso aprobó la Ley 13.196. Esta norma fijó un impuesto del 15 por ciento sobre las utilidades de la gran minería del cobre –propiedad de capitales privados mayoritariamente extranjeros– destinando esos recursos a la renovación de equipamiento de las fuerzas armadas.

Las tensiones limítrofes con Argentina en el Canal Beagle –sumadas al conocimiento de que la nación transandina estaba negociado la compra un portaaviones en Inglaterra– pesaron decisivamente a favor de la aprobación de la Ley 13.196, que fue inicialmente conocida como "Ley de las Fragatas", debido a la prioridad dada en un primer momento a la renovación del equipamiento naval. Pero la aprobación de la norma también fue favorecida por las críticas de la opinión pública de la época, que cuestionaban las altísimas utilidades que los inversionistas extranjeros de la gran minería del Cobre se llevaban desde Chile.

Los efectos del flujo de recursos provenientes de la Ley 13.196 se hicieron evidentes a partir de la década de los sesenta, especialmente en la dimensión naval y aérea. Se recibieron dos submarinos adquiridos a Estados Unidos, reemplazando así sumergibles que habían sido dados de baja diez años antes; se compraron misiles antiaéreos Seacat para los dos destructores de la Clase Almirante –primeros navíos en disponer de este tipo de armas en América del Sur– y la adquirieron en el Reino Unido de las primeras partidas de cazabombarderos Hawker Hunter.

El gasto en compras militares, en los primeros años tras el restablecimiento de la democracia en 1990, fue relativamente limitado, destacando la compra de una veintena de cazabombarderos Mirage de segunda mano a Bélgica en 1993. Según el analista Eduardo Santos, desde el año 1997 –cuando se encargó la construcción de dos nuevos submarinos en Francia y España– hasta el presente se han realizado adquisiciones de equipamiento militar por un valor cercano a 6 mil millones.

Distintas modificaciones fueron introducidas a la Ley 13.196 a mediados de los setentas y fines de los ochentas. El Decreto Ley 1.530 de 1976 estableció que el aporte financiero a un 10% de las ventas al exterior de Cobre y sus subproductos por parte de CODELCO, estableciendo que esos recursos deben ser depositado en dólares en el Banco Central de Chile, para ser empleados específicamente a financiar compras militares.

Sin embargo la consolidación del sistema de financiamiento de las compras militares llega con la Ley 18.445 de 1985 y la Ley 18.628 de 1987, aprobadas por la Junta Militar de Gobierno –que bajo la Constitución del 1980 oficiaba como poder Legislativo– a la LRC se le dio el rango de norma orgánica constitucional y se fijó un montó mínimo o piso a los recursos que anualmente deberían entregarse a las fuerzas armadas.

La ley 18.628 de 1987 es la que contiene los artículos más definitorios de la LRC, señalando que el 10% de los ingresos en moneda extranjera percibidos por CODELCO en la venta al exterior de la producción de cobre deben ser depositados en el Banco Central de Chile, en dólares estadounidenses, y estar disponibles a través de la Tesorería General de la República, a fin de que el CONSUDENA pueda disponer de ellos de acuerdo a lo establecido en la Ley 7.144 de 1942.

También se estableció que, si tras la liquidación final del rendimiento de esta ley, la cantidad total del rendimiento del 10% era inferior a 180 millones de dólares, la diferencia debía ser completada por el Fisco, debiendo consignarse un ítem excedible en la Ley de Presupuestos de la Nación de cada año.

REFORMAS EN CARPETA

De acuerdo a una presentación sobre las reformas al sistema de financiamiento de las compras militares, realizada por el subsecretario de Aviación Raúl Vergara en la Fundación Chile XXI a fines de julio pasado, el Ejecutivo planea enviar el proyecto respectivo al Congreso dentro del segundo semestre del año en curso.

En su intervención, Vergara fue enfático respecto de que el Gobierno no propondrá una modificación de la Ley Reservada del Cobre, sino su derogación y reemplazo por un nuevo sistema. Así, se pondrá fin a la división en tres tercios y al depósito automático de fondos en cuentas reservadas de las fuerzas armadas. Con ello los recursos para la adquisición de nuevo equipamiento militar serán incluidos en las partidas correspondientes a Defensa, dentro de la Ley Anual de Presupuesto, y deberán ser aprobados por el Congreso Nacional.

La planificación del gasto o inversión en proyectos de renovación de equipamiento militar se hará por periodos plurianuales de cuatro años, aunque la asignación de los recursos se haría anualmente. Ella estaría sujeta a la aprobación anual por parte del Congreso Nacional, que a su vez dependería de una evaluación del estado de avance o desarrollo de cada proyecto.

Contra lo que han venido sosteniendo distintos analistas, respecto de que la LRC sería una ley simple, que no requería Quorum Calificado sino una mayoría simple para ser modificada o derogada, el subsecretario Vergara fue categórico respecto de que no es así. Explicó que es imprescindible el voto de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio, debido a que el régimen presupuestario de las fuerzas armadas está definido expresamente por la Ley Orgánica Constitucional de las FFAA.

Los excedentes acumulados de la LRC pasarían a conformar un Fondo de Contingencia –que sería usado en casos de emergencia– destinado a complementar el financiamiento de las actividades del sector Defensa, incluyendo el pago de deudas derivadas de compras de material bélico. Conforme se vaya gastando, el fondo sería renovado con recursos frescos provistos por el Fisco.

Vergara puso gran énfasis en destacar que el nuevo sistema consolidará una concepción conjunta de la administración financiera de la Defensa, que además de hacer que esta administración sea coherente con la administración pública en general, redundará en mayores niveles de transparencia en el uso de los recursos financieros. También subrayó que el Ministerio de Defensa tendrá un papel central en la elaboración y decisión final, respecto del gasto y los proyectos propuestos por los mandos de las fuerzas armadas.

OPINIÓN DE LOS ANALISTAS

El ingeniero Eduardo Santos, experto en Defensa de la DC, destaca que la presentación y los anuncios del subsecretario Vergara "constituyen una muestra de que hay una mayor voluntad de avanzar hacia el reemplazo de la LRC", aunque lamenta el "excesivo secretismo" con que se ha llevado adelante la elaboración del proyecto de ley.

Similar impresión tiene el economista Guillermo Pattillo, quien es Director del Programa de Defensa del Instituto de Ciencia Política de la PUC y Presidente de la Comisión de Defensa del Instituto Libertad, centro de estudios ligado a RN. El académico resalta que "desde hace varios años hay un consenso, respecto de la necesidad de cambiar y modernizar el sistema de financiamiento de las compras militares, y la fórmula que propone el proyecto, de acuerdo a lo poco se conoce al respecto, parece valida".

Sin embargo, Pattillo advierte que "el cambio no puede hacerse sin que haya un aparato técnico de toma de decisiones, que pueda decirnos cuántos recursos serán necesarios en los próximos diez años para construir, mantener o modernizar las fuerzas que se necesiten. Ese agente debe ser el Ministerio de Defensa, y es por eso que debería aprobarse primero la ley de modernización de ese ministerio, y ponerlo en funcionamiento antes de ir a la reforma del financiamiento". Por su parte, Eduardo Santos advierte que "uno de los efectos negativos del secretismo y la falta de debate es que se ha dejado que la opinión pública crea, erróneamente, que el gasto militar será menor una vez derogada la LRC. El gasto no se va a reducir, y menos aún con el proyecto de la planta profesional de las fuerzas armadas. Los equipos que se han comprado, al igual que otros que se van a comprar, tienen costos de operación y requieren de mantenimiento y repuestos. El personal especializado requiere de una mayor capacitación, que también tiene un costo, y luego se necesita darles una remuneración adecuada al mercado, para retenerlos y no perder lo invertido en calificarlos".

Menos concluyente, el profesor Pattillo dice no saber si habrá un mayor o menor gasto. Plantea que "ello dependerá no sólo de la evolución de los precios de las armas y sistemas, sino también de la configuración de fuerzas que se defina. Distintos factores incidirán, incluyendo la estructura y tamaño de fuerzas que en Chile se quiera y el estado de la economía nacional. Es por eso que debemos preocuparnos de que los requerimientos o necesidades que se planteen en el sector Defensa, en términos de adquisiciones y gasto, sean técnicamente correctos".

Pattillo descarta la incidencia de una carrera armamentista en la región, que pudiese forzar a Chile a escalar el gasto, puntualizando que "ningún país se acerca a gastar el 4 por ciento de su PIB en Defensa, ni siquiera en el caso de Venezuela. Lo que hay en renovación de material obsoleto que, como es natural, siempre es reemplazado por equipo más moderno y con capacidades superiores".

Entre los aspectos positivos, Pattillo destaca que el proyecto "dará por primera vez atribuciones al Congreso, lo que es importante, dado que el parlamento debe tener un rol en la definición de las políticas públicas, especialmente cuando estas demandan voluntades de largo plazo. Esto es válido tanto en lo que respecta a Defensa como también Vivienda, Salud, Educación u otros".

Sobre este aspecto, Eduardo Santos puntualiza que "en la actualidad no hay capacidad ni tiempo para las discusiones técnicas o doctrinarías y, en el caso de los parlamentarios que tendrán que discutir el presupuesto de Defensa, incluidas las compras de nuevo equipamiento, se hará necesario e imprescindible crear una infraestructura que provea las asesorías técnicas necesarias".

En opinión de especialista del Instituto Libertad, "está es una intención valiosa pero medianamente diseñada, porque no está bien enganchada con la necesaria modernización del ministerio de Defensa. Su presentación responde más a un cronograma del Gobierno que de una maduración adecuada de la iniciativa. Creo que el Congreso se tomará su tiempo para aprobarlo, como se está haciendo con la modernización del ministerio de Defensa, donde había errores significativos que hubo que corregir. Y queda muy poco tiempo legislativo, debido a las elecciones de éste y el próximo año. Pero la clave respecto de este tipo de proyectos no es que salgan rápido sino que salgan bien".

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